N. 03873/2012 REG.PROV.COLL.
N. 02290/2010 REG.RIC.
N. 05235/2011 REG.RIC.
N. 00911/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2290 del 2010, proposto da Biopower S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaele Mastrantuono, con
domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, via Carducci, 18;
contro
la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Guido Maria Talarico
dell’Avvocatura Regionale, con domicilio eletto presso l’Avvocatura
Regionale in Napoli, via S. Lucia, 81;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Biopower Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Sollo, con domicilio
eletto presso lo stesso in Napoli, via M. Schipa n. 34; Bkw Italia
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Ruggiero, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, via Toledo n. 22;
ad opponendum:
il Comune di Pignataro Maggiore, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio
eletto presso l’avvocato Stefano Sorgente in Napoli, via Po, n.1 P.Co
Parva Domus;
sul ricorso numero di
registro generale 5235 del 2011, proposto dal Comune di Pignataro
Maggiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio eletto presso l’avvocato
Sorgente in Napoli, via Po,1-P.Parva Domus;
contro
la
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio eletto presso
l’Avvocatura Regionale in Napoli, via S. Lucia,81;
nei confronti di
Biopower
S.p.A. in Liquidazione, in persona del liquidatore e legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato
Raffaele Mastrantuono, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli,
via Carducci, 18;
e con l'intervento di
ad opponendum:
STC
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata
e difesa dall'avvocato Maria Cristina Lenoci, con domicilio eletto
presso l’avvocato Raffaele Mastrantuono in Napoli, via Carducci, 18;
Biopower
Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Sollo, con domicilio
eletto presso il medesimo in Napoli, via M. Schipa n. 34;
Bkw Italia
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Roberto Ruggiero, con domicilio eletto presso lo
stesso in Napoli, via Toledo n. 22;
sul
ricorso numero di registro generale 911 del 2012, proposto dalla
Biopower S.p.A. in Liquidazione, in persona del liquidatore e legale
rappresentante pro tempore, e Stc S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati
Raffaele Mastrantuono e Maria Cristina Lenoci, con domicilio eletto
presso il primo in Napoli, via Carducci n. 18;
contro
la
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio eletto presso
l’Avvocatura Regionale in Napoli, via S. Lucia,81;
il Comune di
Pignataro Maggiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio eletto presso
l’avvocato Stefano Caserta in Napoli, via del Parco Margherita n. 34;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Biopower
Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Sollo, con domicilio
eletto presso lo stesso in Napoli, via M. Schipa n. 34;
Bkw Italia
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Roberto Ruggiero, con domicilio eletto presso lo
stesso in Napoli, via Toledo n. 22;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 2290 del 2010:
del decreto n. 93 del 13.5.2008, emesso dal Coordinatore dell'A.G.C. 12 - Sviluppo Economico della Giunta Regionale della Campania, avente ad oggetto: “P.O.R. Campania 2000/2006 - misura 1.12 azioni a) e c). Bando di cui al d.d. n. 238/AGC12/sett01 del 16.6.2006 - incentivazione al risparmio energetico, alla produzione di energia da fonti rinnovabili ed alla cogenerazione distribuita - interventi in ambito monosettoriale e in ambito di progetti integrati. Determinazioni in merito alle polizze fideiussorie a garanzia della realizzazione degli interventi”;
- della nota prot. n. 2010.0113554 del 9.2.2010, emessa dal Dirigente dell'A.G.C. - sviluppo economico, settore regolazione dei mercati della Regione Campania; di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dei diritti della società ricorrente;
quanto al ricorso n. 5235 del 2011:
a) del decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011, a firma del Dirigente responsabile dell’A.G.C. n. 12 - Sviluppo Economico della Giunta Regionale della Campania, con il quale è stata disposta la modifica dei decreti dirigenziali n. 399/2007 (con il quale la società Biopower s.p.a. è stata autorizzata alla costruzione e all’esercizio di un impianto di biomasse di potenza pari a 10 mw nel Comune di Pignataro Maggiore) n. 93/2008 «in analogia a quanto disposto dall’art. 15 del d.p.r. 380/2001, limitatamente al termine entro cui i lavori dovranno concludersi, stabilendo lo stesso in tre anni dalla data di inizio lavori», unitamente alla sospensione di tale termine «per un periodo di 329 giorni, pari alla durata del sequestro penale (dal 6.5.2009 al 31.3.2011)»;
b) degli atti dell’istruttoria svolta dal servizio 03, richiamati nel provvedimento impugnato;
c) della nota n. 2011.0604460 in data 2.8.2011;
d) della nota n. 2011.0517350 in data 1.7.2011;
quanto al ricorso n. 911 del 2012:
della nota n.984673/2011 del 28.12.2011 con la quale il Settore Regolazione dei Mercati della Regione Campania – in assunta esecuzione dell’ordinanza di codesto Ecc.mo T.A.R. n. 1738/2011 – ha considerato decaduta l’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio di un impianto di biomasse da realizzarsi nel Comune di Pignataro Maggiore, rilasciata alla Biopower s.p.a. con decreto dirigenziale 9.8.2007 n. 399;
di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale e, in particolare, ove occorra e per quanto di ragione: a) del decreto dirigenziale n. 399/2007, limitatamente alle prescrizioni contenute sub punto 3 in ordine ai termini di inizio e conclusione lavori; del decreto dirigenziale n. 452/2007 e del decreto dirigenziale n. 93/2008; b) del decreto dirigenziale n. 238 del 16.6.2006 di emanazione del bando : Programmazione operativo regionale 2000 – 2006. Misura 1.12. Azione a) e c) incentivazione del risparmio energetico, alla produzione di energia da fonti rinnovabili ed alla cogenerazione distribuita - interventi in ambito monosettoriale e in ambito di progetti integrati” e dell’allegato bando, limitatamente alla parte in cui all’art. 9.2 disciplina i tempi e le modalità di realizzazione degli interventi; c) del decreto dirigenziale 25.6.2007 n. 270 di approvazione della graduatoria dei soggetti ammessi al finanziamento di cui al suddetto bando; d) della nota del 22.1.2007 n. 3319 di comunicazione alla Biopower della concessione del contributo de quo; e) dell’eventuale decisione con cui implicitamente sarebbe stato annullato e/o revocato il decreto dirigenziale 16.6.2011 n. 275;
e per l’accertamento, la declaratoria e il risarcimento del danno ingiusto subito e subendo dalle società ricorrenti a causa dei provvedimenti impugnati.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atto di costituzione in giudizio e gli atti di intervento ad opponendum e ad adiuvandum;
Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2012 la dott.ssa Marina Perrelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con decreto dirigenziale prot. n. 399 del 9.8.2007 la Regione della Campania ha rilasciato alla società ricorrente l’autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, per la costruzione e l’esercizio di una centrale elettrica alimentata a biomassa combustibile della potenza di 10 MW nel Comune di Pignataro Maggiore.
1.1. L’art. 3 della predetta autorizzazione, ai fini dei tempi di inizio e di ultimazione dei lavori di realizzazione dell’impianto, richiamava le modalità di cui all’art. 9 del decreto dirigenziale n. 238 del 16.6.2006 che, a sua volta, stabiliva l’inizio e il completamento dei lavori di realizzazione dei progetti finanziati con le risorse della misura 1.12 POR Campania 2000/2006 “rispettivamente, entro 220 e 460 giorni decorrenti dalla data di notifica dell’ammissione al contributo”.
2. Quindi, con nota prot. n. 0556537 del 27.6.2008, la società ricorrente, preso atto del decreto dirigenziale della Regione Campania n. 93 del 13.5.2008 e della ritenuta sopravvenuta incompatibilità tra certificati verdi e contributo, ha rinunciato a quest’ultimo (neanche parzialmente erogato), richiedendo espressamente lo svincolo delle fideiussioni prestate.
3. Con successiva istanza del 29.7.2009 la società ricorrente, dato atto dell’intervenuta rinuncia al contributo di cui al decreto dirigenziale n. 238 del 16.6.2006 , nonché dell’esistenza di un sequestro penale preventivo gravante sulla centrale, ha, quindi, chiesto alla Regione Campania di voler applicare alla fattispecie il disposto dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, con conseguente fissazione del termine di ultimazione dei lavori entro tre anni dall’inizio degli stessi. La società ricorrente ha, altresì, chiesto all’Amministrazione regionale di voler dare atto della sospensione del rammentato termine di ultimazione dei lavori a partire dal 6.5.2009, data di adozione del sequestro preventivo penale, sino alla cessazione dell’efficacia della predetta misura cautelare, nonché di procedere allo svincolo e al rilascio delle fideiussioni ovvero, in subordine, di sostituire il termine per l’escussione delle stesse, previsto dal decreto dirigenziale n. 93/2008, con quello triennale stabilito dall’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 per l’ultimazione dei lavori.
3.1. A fronte dell’inerzia della Regione Campania in ordine alla predetta istanza, la società ricorrente ha inviato in data 16.12.2009 una diffida ad adottare un provvedimento espresso, alla quale l’Amministrazione ha risposto con la nota prot. n. 2010.0113554 del 9.2.2010 nella quale si dà atto dell’impossibilità “di compiere alcun atto o di emanare alcun provvedimento fino alla conclusione del procedimento penale a carico della suddetta società ovvero fino all’emanazione della sentenza definitiva”.
4. La Biopower s.p.a. deduce l’illegittimità della predetta nota e degli altri atti impugnati per violazione di legge (art. 15 del D.P.R. n. 380/2001; artt. 1.1, 1.3 e 9.1 del decreto dirigenziale n. 283/2006; art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990; art. 1 del D.lgs. n. 79/1999; art. 1, comma 2, lett. a) della legge n. 239/2004), nonché per eccesso di potere sotto molteplici profili.
5. La Regione Campania, ritualmente costituita in giudizio, ha eccepito l’irricevibilità per tardività del ricorso avverso i decreti dirigenziali n. 93/2008 e n. 228/2008, nonché l’inammissibilità del gravame per la natura endoprocedimentale della nota impugnata in via principale e per difetto di giurisdizione in relazione alle pretese afferenti al mantenimento del vincolo fideiussorio, concludendo nel merito per il rigetto.
6. Con ordinanza n. 860 del 13.5.2011 la terza Sezione di questo Tribunale, considerato il venir meno del sequestro penale gravante sull’impianto, ha ordinato all’Amministrazione regionale di riesaminare l’istanza avanzata dalla società ricorrente “prendendo posizione sulla questione dell’applicazione o meno dell’invocato termine triennale di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’eventuale riconoscimento della sospensione dello stesso nel periodo in cui l’impianto era sottoposto a sequestro”.
7. Il 21.12.2011 il Comune di Pignataro Maggiore ha depositato atto di intervento ad opponendum, mentre l’11.5.2012 e il 16.5.2012 hanno depositato atto di intervento ad adiuvandum rispettivamente la Biopower Italia s.p.a. e la BKW s.p.a..
8. Con decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011, preso atto dell’ordinanza cautelare n. 860/2011, la Regione Campania ha modificato i decreti dirigenziali n. 399/2007 e 93/2008 “in analogia a quanto disposto all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, limitatamente al termine entro cui i lavori dovranno concludersi, stabilendo lo stesso in tre anni dalla data di inizio dei lavori”, nonché ha sospeso “il suddetto termine di ultimazione dei lavori per il periodo di 329 giorni, pari alla durata del sequestro penale (dal 6.5.2009 al 31.3.2011)”, lasciando per il resto inalterate e valide tutte le altre prescrizioni.
9. Con autonomo ricorso recante il numero R.G. 5235/2011 il Comune di Pignataro Maggiore, quale ente esponenziale della collettività locale, ha impugnato il decreto da ultimo citato, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge (art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, art. 15 T.U. Edilizia; art. 1 punto 15.5 del DM 10.9.2010 in tema di linee guida nazionali; decreto dirigenziale n. 50/2011 e delibera n. 1642 del 30.10.2009 della Regione Campania in materia di linee guida regionali; art. 3 della legge n. 241/1990; dell’art. 9 del Bando POR Campania Asse 1 misura 12; decreto dirigenziale n 93 del 13.5.2008; DM 24.10.2005, come aggiornato dal DM attuativo dell’art. 2, comma 152, della legge finanziaria 2008; art. 97 Cost.; L.R. n. 9 del 7.1.1985, come modificata dalla L.R. n. 19/2009 e dalla L.R. n. 1/2011), nonché per eccesso di potere sotto molteplici profili.
10. La Regione Campania, ritualmente costituita in giudizio, ha concluso per la reiezione del gravame.
11. La controinteressata Biopower s.p.a. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto il Comune ricorrente, affermando la propria legittimazione come ente esponenziale della comunità locale, tenta di far valere un illegittimo postumo dissenso rispetto all’originario progetto autorizzato, concludendo nel merito per la reiezione del ricorso stante la sua infondatezza.
12. Con l’ordinanza n. 1738 del 27.10.2011 questa Sezione ha accolto la domanda di misure cautelari sospendendo, per l’effetto, l’efficacia del decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011, in quanto non ha ritenuto applicabile alla fattispecie in esame “la disposizione dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 (…), sia in ragione della specialità del procedimento disciplinato dall’art. 12 del D. lgs. n. 387/2003, (…) sia in ragione della puntuale disciplina di tale materia posta dal punto 3 del dispositivo del decreto dirigenziale n. 399/2007, ove è espressamente prevista (attraverso il rinvio all’art. 9 del Decreto dirigenziale n. 238/2006) – in particolare – la possibilità di concedere una proroga del termine per la conclusione dei lavori per cause di forza maggiore, indipendenti dalla volontà del proponente e tempestivamente comunicate”.
12.1. La predetta ordinanza è stata confermata in sede di appello cautelare dal Consiglio di Stato (cfr. ordinanza della V Sezione n. 5680 del 21.12.2011).
13. L’11.5.2012 la STC s.p.a. e la Biopower Italia s.r.l. hanno depositato atti di intervento ad opponendum, concludendo per la reiezione del gravame . Il 16.5.2012 si è costituita anche la BKW Italia s.p.a. con atto di intervento ad opponendum del ricorso proposto dal Comune di Pignataro Maggiore.
14. Successivamente con provvedimento prot. n. 0984673 del 28.12.2011, la Regione Campania ha dichiarato decaduta l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’impianto a biomasse di cui al decreto dirigenziale n. 399 del 9.8.2007, dando così esecuzione alla summenzionata ordinanza cautelare che aveva sospeso l’efficacia del decreto n. 275/2011.
15. Con autonomo ricorso recante il numero R.G. 911/2012 le società Biopower s.p.a. in liquidazione e S.T.C. s.p.a. hanno impugnato il provvedimento dichiarativo della decadenza e gli atti presupposti, deducendone l’illegittimità per violazione di legge (art. 97 Cost.; art. 12 del D.lgs. n. 387/2003 anche in relazione alla mancata applicazione dell’art. 8 del Regolamento sul procedimento in materia di autorizzazione unica approvato con D.G.R. n. 1642/2009; art. 15.5 del D.M. 10.9.2010; art. 3 della legge n. 241/1990; art. 15 del D.P.R. n. 380/2001; artt. 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/1990; artt. 2, 9 e 41 Cost.; artt. 7, 10 e 21 della legge n. 241/1990) e per eccesso di potere sotto molteplici profili, nonché hanno proposto domanda di risarcimento per i danni subiti e subendi a causa dell’attività illegittima della P.A. e conseguenti all’impossibilità di onorare gli impegni finanziari assunti.
16. La Regione Campania, ritualmente costituita in giudizio, ha concluso per la reiezione del gravame.
17. Il Comune di Pignataro Maggiore ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per non avere le società ricorrenti contestato l’effetto dichiarativo della decadenza verificatosi ope legis a far data dal 28.12.2008, concludendo nel merito per la reiezione del gravame.
18. L’11.5.2012 e il 16.5.2012 si sono rispettivamente costituite in giudizio le società Biopower Italia s.p.a. e BKW Italia s.p.a. con atti di intervento ad adiuvandum.
19. Alla pubblica udienza del 21.6.2012 tutte e tre le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO
20. In via preliminare il Collegio dispone la riunione dei ricorsi, stante la loro evidente connessione soggettiva e oggettiva.
21. Sempre in via preliminare il Collegio deve dichiarare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso recante il numero R.G. 2290/2010 per essere stata la nota impugnata in via principale superata e assorbita dal decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011 con il quale, preso atto dell’ordinanza cautelare propulsiva n. 860 del 13.5.2011, la Regione Campania ha modificato i decreti dirigenziali n. 399/2007 e 93/2008 “in analogia a quanto disposto all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, limitatamente al termine entro cui i lavori dovranno concludersi, stabilendo lo stesso in tre anni dalla data di inizio dei lavori”, nonché ha sospeso “il suddetto termine di ultimazione dei lavori per il periodo di 329 giorni, pari alla durata del sequestro penale (dal 6.5.2009 al 31.3.2011), lasciando per il resto inalterate e valide tutte le altre prescrizioni.
21.1. E, infatti, dal tenore di tale ultimo provvedimento si evince chiaramente che la Regione Campania ha provveduto sull’istanza presentata dalla Biopower s.p.a., superando in tal modo l’inerzia addebitatale e facendo conseguire alla società ricorrente esattamente il provvedimento richiesto.
22. Occorre, pertanto, passare all’esame del ricorso recante il numero R.G. n. 5235/2011, proposto dal Comune di Pignataro Maggiore.
23. Deve essere esaminata, in via preliminare, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ovvero per carenza di interesse dell’Amministrazione ricorrente, sollevata dalla società resistente.
23.1. Ad avviso della società ricorrente, infatti, il Comune di Pignataro Maggiore non potrebbe fondare la propria legittimazione ad agire né sull’assunto erroneo della necessità della previa convocazione di una nuova conferenza di servizi per l’emissione del decreto dirigenziale n. 275/2011, integrando quest’ultimo una mera modifica dei termini stabiliti nell’autorizzazione unica già rilasciata nel 2007 e sempre valida, né sulla propria qualità di ente esponenziale della popolazione, avendo l’Amministrazione comunale già espresso il proprio favor per la realizzazione e l’esercizio della centrale sia nella conferenza di servizi che con la stipula di una convenzione con la Biopower s.p.a., approvata con le delibere consiliari n. 29/2007 e n. 35/2007.
23.2. L’eccezione è infondata.
23.3. Premesso che è legittimato a ricorrere il soggetto giuridico che possa vantare la titolarità di una posizione incisa dell'azione amministrativa, ad avviso del Collegio, nel caso di specie, sussiste l’interesse dell’Amministrazione comunale a verificare che la costruzione e l’esercizio della centrale a biomasse, atteso l’indubbio impatto della stessa sotto il profilo, ambientale, ecologico, paesaggistico e occupazionale, per il contesto di riferimento, avvenga nel pieno rispetto delle regole e delle disposizioni di legge che disciplinano la materia. Né si può accedere alla tesi della società resistente secondo la quale, una volta che il Comune ha espresso il proprio assenso alla realizzazione del progetto nella conferenza di servizi che ha preceduto l’autorizzazione unica, lo stesso perde ogni interesse e legittimazione a censurare gli eventuali atti successivamente emessi da altra Amministrazione in relazione alla menzionata autorizzazione.
23.4. A tale ultimo riguardo, anzi, ad avviso del Collegio, l’esistenza sia della legittimazione che dell’interesse a ricorrere del Comune di Pignataro Maggiore trova ulteriore conforto proprio nelle circostanze: a) che il decreto dirigenziale impugnato proviene da altra Amministrazione; b) che lo stesso è stato assunto senza alcun previo concerto o contatto con l’Ente locale; c) che, infine, il predetto provvedimento autorizza la società ricorrente a proseguire e a terminare la costruzione della centrale a biomasse a distanza di un considerevole lasso di tempo dall’adozione dell’autorizzazione unica (2007/2011), lasso di tempo che ben potrebbe avere determinato un cambiamento nell’assetto degli interessi valutati dalla conferenza di servizi, svoltasi oltre cinque anni prima.
24. Nel merito il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento.
25. Assume il Comune ricorrente che l’Amministrazione regionale non avrebbe potuto modificare l’autorizzazione unica, rilasciata ai sensi dell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003 con decreto dirigenziale n. 399 del 9.8.2007, applicando alla costruzione della centrale i termini previsti dall’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001. Ciò sia perché i termini per la costruzione della centrale sono solo quelli stabiliti nel decreto dirigenziale n. 399/2007, mediante il richiamo all’art. 9 del bando di concessione del finanziamento, sia perché l’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003 è norma speciale che non richiama in alcuna sua parte l’art. 15 del T.U. Edilizia. Peraltro, ad avviso del Comune di Pignataro Maggiore, non sarebbe neanche possibile accedere alla tesi sostenuta dalla società controinteressata, secondo la quale i termini di inizio e conclusione dei lavori, fissati nel decreto n. 399/2007, in quanto funzionali esclusivamente alla percezione e fruizione del contributo ottenuto dalla Biopower s.p.a., verrebbero automaticamente meno una volta intervenuta la rinuncia al predetto finanziamento, consacrata nel provvedimento regionale di revoca (cfr. Decreto dirigenziale n. 228/2008). E, infatti, l’esistenza di una disciplina speciale, contenuta nell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, confermata dalle linee guida nazionali in tema di autorizzazione unica di cui al D.M. 10.9.2010 (cfr. art. 1 punto 15.5) e ribadita anche nelle linee guida regionali di cui al decreto dirigenziale n. 50 del 18.2.2011 e alla delibera n. 1642 del 30.10.2009, induce, ad avviso del Comune ricorrente, a ritenere che i termini di inizio e ultimazione dei lavori siano quelli e solo quelli indicati nell’autorizzazione unica, non essendo possibile fare ricorso all’applicazione in via analogica dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, peraltro neanche espressamente richiamato dal citato art. 12.
25.1. Il Comune ricorrente afferma, inoltre, che, pur a voler prescindere dalla predetta ricostruzione e dall’assoluto difetto di motivazione che connota il decreto regionale in merito alle ragioni giuridiche sottese alla modifica del termine di ultimazione dei lavori di costruzione della centrale, il decreto dirigenziale impugnato è, comunque, illegittimo sotto due ulteriori profili: a) per avere concesso la proroga dell’efficacia di un termine ormai spirato, essendo stata depositata l’istanza della Biopower s.p.a. solo il 29.7.2009, vale a dire dopo il decorso dei 460 giorni assegnati in sede di autorizzazione unica; b) per avere omesso di disporre anche la proroga dell’efficacia della garanzia fideiussoria.
25.2. Né, infine, il sequestro penale gravante sull’impianto può essere considerato causa di forza maggiore idonea a sospendere il decorso del temine di ultimazione dei lavori giacché si tratta di circostanza imputabile esclusivamente alla società ricorrente.
26. Il Collegio ritiene di dover ribadire quanto già affermato nell’ordinanza cautelare n. 1738 del 27.10.2011, confermata anche in appello dalla V Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5680 del 21.12.2011.
27. Occorre, innanzitutto, precisare che il decreto dirigenziale n. 399 del 9.8.2007, contenente l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio della centrale a biomasse in Comune di Pignataro Maggiore, al punto 3 stabilisce che i lavori di realizzazione dell’impianto dovevano avere inizio e ultimazione secondo quanto previsto dall’art. 9 del decreto dirigenziale n. 238 del 16.6.2006, recante il bando di assegnazione del contributo di cui al POR 2000/2006. A sua volta l’art. 9.2 da ultimo citato prevede l’inizio e il completamento dei lavori rispettivamente entro 220 e 460 giorni, decorrenti dalla data della notifica del provvedimento di concessione del contributo. La clausola di chiusura della predetta disposizione recita testualmente che “eventuali proroghe, non superiori a trenta giorni, devono essere spedite almeno 20 giorni prima della scadenza”.
28. Tanto premesso il Collegio ritiene fondate le censure di violazione dell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003 e di falsa ed erronea applicazione dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, in conformità all’orientamento già seguito in sede cautelare e condiviso anche dal Consiglio di Stato, secondo il quale “alla fattispecie in esame non pare applicabile la disposizione dell’art. 15 del D.P.R. 380/2001 (in tal senso T.A.R. Lazio Roma, Sez. II-quater, 2 dicembre 2010, n. 34945) (…) in ragione della specialità del procedimento disciplinato dall’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, in relazione al quale è prevista (comma 10) - anche per la disciplina della materia dei termini per l’avvio e la conclusione dei lavori - l’approvazione di apposite linee guida nazionali e regionali (cfr. art. 1, punto 15.5 del D.M. 10 settembre 2010 e paragrafo 8 del documento A allegato alla delibera n. 1642/2009)”.
28.1. Ad avviso del Collegio è, infatti, erronea l’applicazione al caso di specie dell’articolo n. 15, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 laddove prevede che il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare i tre anni dall’inizio dei lavori poiché deve trovare esclusiva applicazione la norma speciale di cui all’articolo 12 del D.lgs. n. 387/2003.
28.2. L’articolo da ultimo menzionato al terzo comma testualmente recita che “ la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.”
28.3. Ne discende, dunque che l’“autorizzazione unica” sostituisce e cumula in sé tutti i vari titoli abilitativi richiesti dalla legge per la realizzazione di impianti del genere e, conseguentemente, non possono trovare applicazione in via analogica le disposizioni che regolano il rilascio dei singoli titoli sostituiti. Tale interpretazione trova conferma anche nella recente pronuncia della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 4662 del 3.8.2011 secondo la quale l’autorizzazione unica ex art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, costituendo l’esito di un procedimento nel quale convergono tutti gli atti di autorizzazione, di valutazione e di assenso afferenti i campi dell’ambiente, dell’urbanistica, dell’edilizia, delle attività produttive e delle espropriazioni, “ha una sua specialità in ragione della quale non è equiparabile tout court ai singoli atti riguardanti il settore di appartenenza anch’essi intervenuti nel procedimento unico ( pur essendo di ciascuno di esso espressione ) dal momento che reca disciplina, effetti e modalità di attuazione suoi propri “. Ne discende, quindi, che “l’autorizzazione rilasciata assorbe l’assenso di carattere edilizio, ma reca un regime del tutto autonomo che non consente, contrariamente a quanto sostenuto dalle appellanti, una pedissequa equiparazione tra autorizzazione unica e permesso di costruire, il che esclude che a tale tipologia di atto debba applicarsi tout court la disposizione recata dall’art.15 del DPR n.380/2001 in tema di osservanza del termine annuale per l’inizio dei lavori” (cfr. Consiglio di Stato, IV, 3.8.2011, n. 4662). Analoga conclusione vale, quindi, anche per il termine di ultimazione dei lavori previsto dalla medesima disposizione normativa.
28.4. Osserva, infine, il Collegio che, in presenza di una specifica e puntuale regolamentazione dell’iter autorizzatorio e del contenuto del titolo abilitante, e quindi, in assenza di alcun "vacuum" di disciplina normativa, è del tutto evidente l'inestensibilità, in via di analogia legis, dell'art. 15 del D.lgs. n. 380/2001 alla fattispecie in esame.
28.4.1. Orbene, nel caso di specie oltre al disposto del citato art. 12, comma 3, del D.lgs. n. 387/2003, occorre fare riferimento anche a quanto stabilito nelle linee guida nazionali e regionali le quali ricomprendono tra i contenuti essenziali dell’autorizzazione unica il termine per l’avvio e per la conclusione dei lavori “decorsi i quali, salvo proroga, la stessa perde efficacia” ovvero viene “dichiarata decaduta su segnalazione del comune territorialmente competente” (cfr. delibera n. 1642/2009).
28.5. Né, infine, il Collegio ritiene di poter aderire alla tesi sostenuta dalla società resistente secondo la quale il fatto di aver rinunciato al finanziamento previsto dal decreto n. 238 del 16.6.2006 fa venire meno la ratio stessa della fissazione del termine di ultimazione dei lavori in 460 giorni e, quindi, determina l’inefficacia della predetta prescrizione.
28.5.1. E, infatti, pur a voler prescindere dall’anomalia di un potere di modifica unilaterale del provvedimento amministrativo o di alcune sue parti essenziali ad opera del destinatario, il Collegio rileva che sarebbe del tutto irragionevole e illogico attribuire una simile facoltà ad nutum, senza peraltro prevedere alcuna clausola di salvaguardia o di sostituzione, con conseguente assoluta indeterminatezza in ordine alla validità ed efficacia temporale del titolo autorizzatorio.
29. Pur risultando dirimente e assorbente ai fini della decisione l’accoglimento dei predetti motivi di ricorso, il Collegio ritiene, altresì, fondate e meritevoli di accoglimento anche le censure con le quali il Comune ricorrente lamenta la violazione sotto altro profilo dell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, delle disposizioni in materia di proroga e della disciplina posta dal punto 3 del dispositivo del Decreto dirigenziale n. 399/2007.
29.1. Dalla documentazione allegata e dal ricorso del Comune di Pignataro Maggiore si evince che il 19.1.2007 è stato rilasciato il contributo di cui al decreto dirigenziale n. 238 del 16.6.2006 e che il 25.9.2007 la Biopower s.p.a. ha comunicato all’Amministrazione l’inizio dei lavori. Entrambe le predette date non hanno formato oggetto di contestazione da parte della società Biopower s.p.a., né da parte delle altre società costituitesi con interventi ad adiuvandum.
29.2. Ciò posto ne discende che sia che si voglia considerare come dies a quo per la decorrenza del termine di 460 giorni la data del 19.1.2007 – rilascio del contributo – ovvero quella del 25.9.2007 –comunicazione dell’effettivo inizio dei lavori -, in entrambi i casi il summenzionato termine era già spirato (rispettivamente il 13.5.2008 o il 29.12.2008) alla data del 29.7.2009 – istanza per l’applicazione all’autorizzazione n. 399/2007 del termine triennale di cui l’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 – , con conseguente decadenza dell’autorizzazione e impossibilità di proroga.
29.3. Secondo il consolidato e pacifico orientamento della giurisprudenza, condiviso dal Collegio, sono, infatti, suscettibili di proroga solo i termini in corso di validità, versandosi altrimenti nella diversa ipotesi del rilascio di un nuovo titolo autorizzatorio, con tutte le implicazioni derivanti dalla necessità di ripetizione dell’intero procedimento presupposto.
29.4. Né, infine, può essere tenuto conto dell’effetto sospensivo del sequestro penale gravante sull’impianto in quanto lo stesso, oltre ad essere stato disposto solo il 6.5.2009 dalla Procura della Repubblica di Santa Maria Capua Vetere, vale a dire in epoca successiva allo spirare del termine di 460 giorni di cui al decreto n. 399/2007, non è stato neanche tempestivamente comunicato all’Amministrazione regionale, con conseguente impossibilità di applicare la puntuale disciplina “posta dal punto 3 del dispositivo del Decreto dirigenziale n. 399/2007, ove è espressamente prevista (attraverso il rinvio all’art. 9 del Decreto dirigenziale n. 238/2006) - in particolare - la possibilità di concedere una proroga del termine per la conclusione dei lavori per “cause di forza maggiore, indipendenti dalla volontà del proponente e tempestivamente comunicate” (cfr. ordinanza n. 1738/2011).
30. Per tutte le suesposte considerazioni deve, quindi, essere accolto il ricorso recante il numero R.G. 5235/2011 con conseguente annullamento del decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011.
31. All’accoglimento del ricorso recante il numero R.G. 5235/2011 consegue il rigetto del ricorso recante il numero R.G. 911/2012 proposto dalle società Biopower s.p.a. in liquidazione e S.T.C. s.p.a. avverso gli atti con i quali la Regione Campania ha dato esecuzione all’ordinanza cautelare n. 1738/2011 di questa Sezione, dichiarando decaduta l’autorizzazione unica n. 399/2007.
31.1. A tale riguardo il Collegio ritiene di poter richiamare tutte le considerazioni, ampiamente svolte nella trattazione del ricorso recante il numero R.G. 5235/2011, in merito all’inapplicabilità del termine triennale di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, al decorso del termine di ultimazione dei lavori e alla conseguente intervenuta decadenza del titolo autorizzatorio.
31.2. Deve, infine, essere rigettata anche la domanda risarcitoria non ricorrendone i presupposti né sotto il profilo dell’an né sotto il profilo del quantum.
32. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza, ad eccezione di quelle tra il Comune di Pignataro Maggiore e la Regione Campania sussistendo giustificati motivi, in considerazione del comportamento processuale di quest’ultima Amministrazione, per compensarle.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso recante il numero R.G. 2290/2010; accoglie il ricorso recante il numero R.G. 5235/2011 con conseguente annullamento del decreto dirigenziale n. 275 del 10.6.2011; rigetta il ricorso recante il numero R.G. 911/2012 e la connessa domanda risarcitoria.
Condanna la Bipower s.p.a. e le società intervenienti ad adiuvandum, in solido tra di loro, alla rifusione in favore del Comune di Pignataro Maggiore delle spese di lite, liquidate in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), per spese generali, competenze e onorari, oltre IVA e CPA come per legge. Compensa le spese di lite tra la Regione Campania e il Comune di Pignataro Maggiore.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del giorno 21 giugno e 25 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Pagano, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere
Marina Perrelli, Primo Referendario, Estensore
| L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/09/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)